外来务工人员的养老保险“保险”吗？

深圳经济特区建立以来，大量的外来务工人员将深圳作为“淘金”圣地。据统计，截至2012年底，深圳市非户籍人口达767.13万，为户籍人口的2.7倍。丰富的人口资源为深圳的发展注入了活力，但户籍差异所带来的在养老保险方面的差别待遇，也亟待引起各界重视。

外来务工人员的养老保险“保险”吗？

除了今天的生计，明天的养老问题也时时牵动外来打工者的心。

深圳经济特区建立以来，大量的外来务工人员将深圳作为“淘金”圣地。据统计，截至2012年底，深圳市非户籍人口达767.13万，为户籍人口的2.7倍。丰富的人口资源为深圳的发展注入了活力，但户籍差异所带来的在养老保险方面的差别待遇，也亟待引起各界重视。

2014年，深圳市萤火虫工友服务中心对非深圳户籍劳动者的养老保险状况进行抽样调查。调查结果显示，务工人员所在工厂为员工缴纳养老保险的达97.3%，但仍有半数以上的工厂并不是依法为全部劳动者缴纳养老保险，而是有选择地缴纳;过了试用期才缴纳养老保险的做法，占35.8%。该中心负责人苏媛告诉记者，调查关注的人群为在深圳工作10年以上、年纪较大的非户籍劳动者;调查人员选择有代表性的老工厂(在深圳存续时间超过12年)，且用人规模在500人以上的工厂及老工人较多的区域进行调研。发放调查问卷共632份，收回有效问卷577份。

缴费基数偏低

问卷调查结果显示，在接受调研的工厂中，按法定标准缴纳养老保险的只占4.8%，而按最低工资标准缴纳的占77.5%，即大多数劳动者的养老保险只是按最低工资标准缴纳。

中山大学法学院黄巧燕老师介绍，法律规定用人单位应当按时足额缴纳社会保险费，缴费标准为:用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳，记入基本养老保险统筹基金;职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳，记入个人账户。而所谓本人工资，应与用人单位“职工工资总额”相对应。根据法律规定，是指计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资之和。我国自1991年实行企业职工养老保险制度改革以来，不同时期的政策均规定“企业按职工工资总额或职工缴费工资基数之和的一定比例缴纳基本养老保险费”。

值得关注的是，1998年《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例》将养老金缴费的下限规定为本市上年度城镇职工月平均工资的40%;2000年修改后的条例规定最低缴纳标准为本市上年度城镇职工月平均工资的60%;2006年，条例再次被修改，由之前与全国一致的上年度在岗职工月平均工资的60%，调整降低为市最低工资标准;2012年通过的《深圳经济特区社会养老保险条例》(以下称“社保条例”)维持最低工资作为缴费下限。

“养老保险缴费的多少与退休时养老金额度相关，缴费基数高，养老金就高;缴费基数越低，养老金就越低。”黄巧燕说。

“我1971年参加工作，2012年在深圳退休。早年在老家的国企上班，从2000年12月开始在深圳买养老保险，在深圳共有12年3个月的养老保险。在深圳一直按最低工资标准缴纳养老保险。”深圳市公交公司工人黄大叔说。

黄巧燕分析，虽然黄大叔的缴纳年限记录包括在老家时的养老保险，但因为当时深圳社保条例及社保条例实施细则未出台，所以在他退休时只核算在深圳的养老金，第一年领到684元，其中基础养老金415元，个人账户养老金169元。而根据国务院“各地每年养老金的提高比例都能达到10%左右”之规定，2013年7月涨到850元左右。在深圳社保条例和实施细则出台后，黄大叔能够将老家的养老保险账户上的基金转到深圳，能领到2700至2800元。

为何有人放弃参保

调查中，有67份问卷回答曾放弃参加养老保险，还有人多次选择放弃参加养老保险。而关于工人是否听说过强制购买职工养老保险这一问题，“是”与“否”的答案几乎各占一半。

社会保险法第10条规定:职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。

黄巧燕说，参加社会保险不仅是劳动者的权利，而且是用人单位与劳动者的强制性义务，不能通过协议放弃或减损。但现实中，确实有劳动者选择“不参加”养老保险。但“不参加”实际上有“自愿”与“非自愿”之分。

如今，养老保险账户转移制度已经建立，非户籍劳动者往往选择在户籍所在地购买社会保险，对其工作岗位所在地的社会保险利益产生的影响似乎不大。

据了解，现实中存在多种因素影响用人单位和劳动者双方选择是否在劳动关系存续期间由用人单位为劳动者缴纳养老保险，这些因素包括:用人单位为逃避缴纳责任而要求非户籍员工自动放弃，员工为保住工作被迫同意放弃;非户籍员工为免转移账户之累，在其老家或其他地区以个人身份或通过挂靠劳动关系购买职工养老保险，故放弃在深圳购买;非户籍员工误解养老保险制度，因其在老家购买了居民养老保险，故放弃在深圳购买职工养老保险;非户籍员工因不愿意减少现时工资收入，主动要求放弃购买职工养老保险;部分劳动者对职工养老保险制度的了解程度有限，认为既然“达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金”，三四十岁才开始购买养老保险也来得及，现在才二十岁上下，不着急，目前将工资全部拿到手是最重要的。

黄巧燕认为，购买养老保险作为一项强制性义务，并非想放弃就可以放弃。非户籍劳动者放弃在深圳购买养老保险，唯一的合法情形是:劳动者确实能够提供在其他地区购买职工养老保险(只能是职工养老保险，不包括居民养老保险)的缴费单等证据，且用人单位将本应由其承担的养老保险费用迳付劳动者，由劳动者在其实际缴纳地自行缴纳。如果缺乏上述证据，用人单位不为劳动者缴纳养老保险，劳动者决定不购买，均属于违法。

退保背后的无奈

调查显示，2009年以前，几乎每年都有外来务工人员退保。2010至2012年间，因国家规定不允许退保且养老保险账户转移政策已出台，故没有人选择退保。虽然国家上述政策没有变化，但调查显示深圳2013年又有人退保了。

“我们通过个案调查，了解到目前确实已有企业安排或要求劳动者选择老家的居民养老保险，并以此为理由要求劳动者退出或不参加深圳市的职工基本养老保险。”苏媛说。

“我在深圳市一家鞋厂上班。2013年4月，工厂在各车间宣传，告诉我们说，如果在老家买了新农保，就可以去社保局退掉在工厂所买的职工养老保险。工厂还说，如果买不够15年也没有用。我当时认为职工养老保险缴费太高，就去社保站退掉了已经缴了3个月的养老保险。”38岁的来大姐说。她还说当时有900余人退了保。

据了解，2014年，来大姐所在的工厂又通知说如果持身份证、家里养老保险缴费单(包括新农保)、家里的证明信、厂牌等，可以去社保站办理不缴费的申请。据说厂里共有200余人没有继续缴纳职工养老保险。

当问及企业是否对不参加职工基本养老保险的非户籍劳动者给付“回报”时，受访者说那些人听说不用自己掏钱(工资的8%)买养老保险很高兴，根本没想到企业可能会因此省钱，也没想到将来对自己会产生怎样的影响。

苏媛介绍，2009年年底以前，广东省一直实行的是允许劳动者离开用人单位或缴纳地时退出养老保险、领走个人账户储存额的做法，故每年年底都出现退保潮。因无法实现账户转移，外来工有两个选择:暂时封存个人账户，以备将来达到退休年龄且在该统筹地区累计缴费年限达到法定最低标准时回到该地区领取养老保险金;或要求退保，一次性领回其养老保险个人账户储存额，但同时要终结职工基本养老保险关系。基本养老保险关系终结后，即使该外来工日后再次在同一城镇就业并参加养老保险，仍需重新建立养老保险关系。外来工在不同的工作地点和统筹区域流转，很难在一个统筹地区维持工作时间长到能够领取养老金。同时，因对政策诚信度的怀疑，大多数人会选择退保。

外来工在某个地区退保，原企业为职工缴纳的那部分养老保险费已经进入社会统筹账户，不会退给外来工，对该地区而言，意味着退保的人越多，留在当地社会统筹账户的基金就越多。而实际上能够享受养老保险关系的劳动者绝大部分是城镇户口劳动者，用人单位以外来工名义缴纳的进入统筹账户的那部分费用，实际上是贡献给城镇户口劳动者。

2011年施行的社会保险法第19条规定，“个人跨统筹地区就业的，其基本养老关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。”

既然养老保险关系已经可以实现跨区域转移，为什么仍然有人退保?

“这或许可以从深圳社保条例实施细则中找到答案:该实施细则第3条规定‘参保人不得在两个以上统筹地区同时参加职工基本养老保险。已在市外参加居民养老保险的，经本人申请，可不参加本市职工基本养老保险。’显然，‘已在市外参加居民养老保险的，经本人申请，可不参加本市职工基本养老保险’的规定，促使某些非户籍人员退出了职工基本养老保险。”黄巧燕解释。

补缴、延缴养老保险费困难重重 　　社会保险法第63条规定，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。深圳社保条例第51条则规定“本条例施行前，用人单位及其职工未按照规定缴纳养老保险费，超过法定强制追缴时效的，可以申请补缴养老保险费”。但从现实看，补缴困难重重。

深圳一家玩具厂有员工2000人左右，其中半数超过5年的工龄，400人左右超过10年的工龄。2001年，该厂为员工购买了养老保险，但在交了一个月过后全部退掉了。工厂集中为员工购买养老保险是在2008年，但限于管理层。普通员工要买养老保险，需要申请。该厂有条规定，适用于部分工人，即男工在年满55周岁、女工在年满45周岁才缴纳社会养老保险。到了退休年龄，工厂会以无法再缴纳社保为由，结束与工人的劳动关系。目前已经有数名工人退休，他们的工龄长达20年。在申请延缴养老保险后，他们每月需要缴费上千元。部分退休工人只好继续在其他工厂打工以便能够负担这笔费用。

面临退休的工友逐渐增多，他们在该厂的工作时间都在15年以上，但养老保险从2008年才开始购买。工人们担心自己退休后无保障，于2013年4月发出有380人签名的举报信，要求社保部门责令工厂为员工补缴入职以来的养老保险。该信邮寄给深圳市人力资源和社会保障局及龙华分局、深圳市总工会、深圳市人大常委等，但举报信发出后社保站的人只是电话询问后就再没有下文。2013年7月，工人代表发出集体谈判邀约，要求与工厂谈判，工厂一直不予理睬。2013年8月8日，工人以罢工一天的方式，争取到与厂方的谈判。8月中旬，经谈判，厂方发出书面声明:愿意按照法律规定操作。但相关征缴部门称没有操作性细则，暂不办理“协议补缴”。深圳市“协议补缴”的操作性细则迟迟不出台，工友们只能一直等待。

“2013年1月1日，深圳市社保条例施行。2013年11月25日，社保条例实施细则出台，于2014年1月1日起正式施行。但实施细则第45条指出，‘关于养老保险补缴的具体办法由市人力资源保障部门另行制定’。期盼了一年的补缴办法细则，至今还没有出台，而且也不清楚何时会出台。”苏媛说。

社会保险法第16条第2款明确规定“达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年。”深圳社保条例第30条重申了养老金延缴政策。

袁师傅是原深圳东部公交公司调度员，已年过60岁，但养老保险差19个月到15年。他去龙岗区社保局询问延缴事宜，社保局告知，如果延缴延退，每个月要缴纳的是社会平均工资的21%，约1032元。

黄巧燕指出，实施细则第30条规定“达到法定退休年龄前已在本市参加基本养老保险的本市户籍人员、在本市基本养老保险实际缴费满10年的非本市户籍人员继续缴费的，按社保条例第10条、第11条的标准执行;其他继续缴费人员按广东省相关规定的继续缴费人员缴费标准执行。”因延缴人员与用人单位不再存在劳动关系，延缴人员将被视为个人缴费人员，社保条例规定“个人缴费人员在市政府公布的最低工资标准至本市上年度在岗职工月平均工资百分之三百的幅度内自行确定缴费基数。”袁师傅被要求按照社会平均工资的21%继续缴费(其他一些非户籍需延缴的工友实际上也是按照这个标准缴纳)，与上述规定中的个人缴费人员在区间内有选择权的规定不符。

补缴面临没有操作细则的尴尬，而延缴，过高的费用让外来务工人员不堪重负。他们的权益，该如何保障?